O Coordenador da Administração Tributária com o objetivo de dar continuidade às reformas promovidas nesta Administração Tributária, para adaptá-las às mudanças estruturais na organização dos agentes econômicos, bem como de ampliar o processo participativo na promoção dessas reformas, expede a seguinte Portaria:
Artigo 1º - Fica instituído o Programa CAT 2002, constante do Anexo, com vigência até 31 de dezembro de 2002.
Artigo 2º - Ao Conselho Deliberativo da CAT, criado pela Portaria CAT 36, de 27.5.99, incumbirá a gestão do Programa.
Artigo 3º - Esta Portaria entrará em vigor na data de sua publicação.
ANEXO À PORTARIA CAT-37/99
1. O que é o Programa CAT 2002
O Programa CAT 2002 da Coordenação da Administração Tributária do Estado de São Paulo - CAT tem por objetivo apresentar diretrizes, metas e o instrumental necessário para produzir ao final da atual gestão a consolidação do modelo de administração tributária iniciado na gestão anterior e que será transferido para futuras administrações como um modelo democrático, atual, eficiente, eficaz e, portanto, apto para atender às exigências que a sociedade apresenta e aos desafios que a economia impõe.
Como não poderia deixar de ser, o Programa deve definir-se dentro de um quadro de reformas estruturais profundas por que passam a sociedade, a economia e o Estado. Nesse sentido, o Programa corre por duas vertentes: uma de caráter abrangente, na qual se insere a discussão de um novo Sistema Tributário para o país, cujo modelo deverá determinar o futuro das finanças públicas do Estado. O grau de amplitude que vier a ter essa Reforma determinará, por sua vez, mudanças correlatas no próprio modelo de administração tributária, uma vez que esta não pode deixar de subordinar-se ao Sistema Tributário que a determina e modela. Por esta razão, o acompanhamento, a análise e mesmo a elaboração de proposta de Reforma Tributária será tarefa de realce para a CAT dos próximos meses.
Outra vertente é a da reforma da máquina administrativa da área tributária do Estado, a qual vem exigindo a definição e implantação de um novo modelo de organização. O modelo herdado das gestões anteriores mostrou-se anacrônico diante das mudanças sócio- econômicas ocorridas nas últimas décadas e, mais particularmente, na última, onde as novas tecnologias de informação determinaram formas de organização dos agentes econômicos, impensáveis quando da definição do modelo de administração tributária que se pretende substituir. Dentre os fatores determinantes do processo de globalização está a organização em estrutura de rede dos agentes econômicos, que possibilitou a multiplicação das conexões intra e interempresariais. Não é difícil imaginar que essa nova forma de organização dos agentes econômicos provocasse a rápida obsolescência do nosso modelo de administração tributária. Com ele, quanto maior o avanço no processo de globalização, menores são as possibilidades de a administração tributária exercer controle sobre os agentes dessa mudança. Ao contrário, com a imobilização, essa ação fica cada vez mais restrita aos setores menos dinâmicos da economia, que são aqueles que mantêm as características que determinaram a modelagem da atual organização.
Nesse caso, toda ação sistemática do fisco se volta para o grupo de contribuintes que têm maior afinidade com aquele modelo, em geral, empresas pequenas ou médias. Na mesma medida, o fisco torna-se impotente para alcançar empresas de maior porte, assumindo uma face distorcida e perversa.
Necessariamente, a ação do fisco tem de ser eficaz no combate à sonegação, não apenas para arrecadar os recursos de que o Estado necessita, mas, também, para que possa exercer função reguladora sobre os setores da economia que estão sob sua órbita, impedindo que os ganhos obtidos com a sonegação pelos maus contribuintes superem os esforços daqueles que, no exercício da mesma atividade, buscam concorrer com ganhos de produtividade. O exercício dessa função reguladora não se faz apenas com competência técnica ou com voluntarismo. É preciso que o modelo seja adequado. Caso contrário, todos os esforços serão inúteis.
Um modelo de corte territorial, que privilegia o trabalho isolado do agente fiscal junto ao estabelecimento, sem enxergar as atividades da empresa como um todo, ou do grupo econômico do qual é parte, tem poucas condições de oferecer garantias para o estabelecimento de concorrência saudável.
A falência do modelo organizacional de estrutura vertical e autoritária e sua substituição por outro, democrático, com exigências de transparência e valorização do exercício da cidadania, já são respostas a essa necessidade de criação de um novo modelo.
Passos foram dados com a Fiscalização Setorial e a valorização do trabalho em equipe. Antes disso, já em 1996, essa busca havia se iniciado com o Promocat - Programa de Modernização da Administração Tributária, que traçou os primeiros contornos do que se ria a nova administração tributária.
Desde o início, sabia-se que as mudanças deveriam estar fortemente apoiadas sobre as novas tecnologias de informação, as quais permitiriam ampliar as conexões tanto internas à CAT, disponibilizando informações e ferramentas adequadas ao desempenho de suas atividades, quanto externas, por meio da multiplicação dos nós de uma rede que atuaria como via de mão dupla, que permitiria aumentar a eficácia dos trabalhos de fiscalização e o controle da arrecadação e, ao mesmo tempo, dar a essas ações transparênci a e publicidade.
A consolidação desse modelo 1 ocorrerá com a atuação simultânea sobre as várias frentes identificadas como as macrofunções da administração tributária: fiscalização, arrecadação e cobrança, tributação, contencioso, informações e, por fim, gestão e controle, esta perpassando todas as anteriores. Dessa forma, além da ampliação e atualização do parque tecnológico, que, aliás, extravasa os limites da CAT, será preciso modelar novos sistemas de informação, mais ricos e mais ágeis; será preciso criar novas formas de organização, que permitam uma visão integrada das atividades dos contribuintes e o trabalho em equipe; será preciso, ainda, verticalizar o acesso à informação, de forma que seja dado amplo acesso a todos, em qualquer um dos níveis de hierarquia. Ou seja, ao mesmo tempo em que se horizontaliza as estruturas de decisão, ampliando o grau de participação e potencializando os recursos humanos disponíveis, verticaliza-se a informação, de forma que seja dada eficácia e transparência aos trabalhos desenvolvidos em qualquer nível.
Para que isso ocorra, será preciso, também, criar novos mecanismos de remuneração dos trabalhos e novos critérios de premiação e promoção, adequados à nova ordem. Será preciso valorizar os recursos humanos através da capacitação, do estímulo à participação e da profissionalização. Será preciso, ainda, criar novos instrumentos de controle, que orientem os trabalhos e dêem a medida de sua eficiência. Todo esse conjunto de medidas tem como foco dar à organização visibilidade sobre si mesma e sobre as atividades dos contribuintes.
Outras iniciativas são necessárias e têm por finalidade dar ao público em geral, e aos contribuintes em particular, maior visibilidade sobre aquilo que se faz nessa esfera de governo. Nesse sentido, sobressaem-se as formas mais ágeis de atendimento ao público, a melhor qualidade dos serviços e das informações prestadas, a simplificação da legislação tributária e a publicidade sobre o resultado dos trabalhos realizados, garantindo transparência administrativa e valorização do serviço público que, como tal, deve atender adequadamente àquilo que é sua razão de ser: o interesse público.
Todas essas questões compõem o quadro de atuação do Programa CAT 2002 que, apoiado sobre o Sistema Participativo de Gestão por Resultados e mecanismos de fomento à participação e à criatividade, deverá ter produzido, ao final da atual gestão, o modelo de administração tributária atual, democrático, eficiente e eficaz, que a nova organização do Estado e a sociedade exigem.
2. A Estrutura de Suporte ao Programa CAT 2002
O Conselho Deliberativo da CAT, que está sendo aprovado por Portaria CAT, será o órgão colegiado superior do Programa CAT 2002, encarregado de definir as estratégias do Programa e garantir que seus objetivos sejam alcançados.
Muito embora esteja subordinado às definições do Conselho Deliberativo da CAT, a construção do novo modelo de administração tributária não será resultado de um trabalho feito a poucas mãos, mas da contribuição de todos e de cada um. Nesse sentido, o Programa deverá criar mecanismos de estímulo à participação de tal forma que o processo de modernização, iniciado na gestão anterior com a criação do Promocat, seja legitimado pela participação de todos os que querem contribuir para a construção da CAT do futuro.
O gerenciamento do Programa ficará a cargo da Apecat, na qualidade de equipe técnica vinculada à Secretaria Executiva do Conselho Deliberativo da CAT.
3. Os Objetivos do Programa CAT 2002
O Programa CAT 2002 tem os seguintes objetivos:
1. estabelecer diretrizes e metas gerais para a CAT;
2. implantar o Sistema Participativo de Gestão por Resultados;
3. gerenciar a elaboração, implantação e controle dos Planos de Metas no âmbito da CAT;
4. atuar como agente de facilitação do cumprimento das metas traçadas;
5. garantir a obediência às diretrizes traçadas;
6. fomentar projetos e outras iniciativas que venham em apoio aos objetivos traçados pelo Programa.
Originariamente, o Programa é produto da determinação do Coordenador da Administração Tributária e da contribuição de dirigentes da CAT, do Sub-Coordenador Técnico do Promocat, dos gerentes de Macroprojetos da área da administração tributária e de Assist entes Fiscais vinculados aos gabinetes da CAT ou das diretorias.
Em encontro realizado no mês de abril em São Roque discutiram-se as diretrizes e metas da CAT, que devem dirigir as ações e decisões no período abarcado pela atual gestão. Com base nessas discussões, o Conselho Deliberativo da CAT aprovou as seguintes di retrizes e metas, válidas até o término do ano 2002.
4. As Diretrizes do Programa
Tal como foram definidas em março de 1995, continuam vigentes as diretrizes que devem nortear as ações da administração tributária no Estado de São Paulo:
1. Prioridade à arrecadação;
2. Obediência a critérios de relevância;
3. Qualidade e transparência administrativas;
4. Aumento da participação nas decisões.
Essas diretrizes encontrarão múltiplos ecos em cada uma das ações que constituirão as ações originadas do Programa CAT 2002. Terão desdobramentos em cada caso particular. Mas, sobretudo, deverão consolidar, no ambiente da CAT, a mudança cultural que foi iniciada na gestão anterior e que é necessária para a construção do novo modelo de administração tributária.
A essas diretrizes se associam orientações gerais que ampliam seu significado e as complementam. São elas:
1. o estabelecimento de critérios técnicos como balizadores das ações e decisões, especialmente o preenchimento de funções e seleção de contribuintes a serem fiscalizados, o que determina que essas ações e decisões estejam revestidas pela impessoalidade e imparcialidade;
2. a implantação de um Sistema Participativo de Gestão por Resultados, apoiado por metas negociadas e indicadores de desempenho, de modo a dar qualidade e transparência às ações desenvolvidas em cada uma das unidades que compõem a CAT;
3. a disseminação da informação, a fim de que em todos os níveis os interessados tenham acesso a ela, utilizando-a como ferramenta de trabalho, eliminando nichos e permitindo a ampliação da participação no processo decisório. Essa disseminação da informação deverá também voltar-se para o público externo, reforçando a diretriz de transparência;
4. a valorização do trabalho em equipe, caracterizado pela cooperação e complementaridade, onde a sinergia é alcançada pelo respeito, confiança e contínuo processo de capacitação e com lideranças que persigam objetivos comuns. O trabalho em equipe deverá apoiar-se sobre um sistema de avaliação de desempenho que seja congruente com os valores cooperativos;
5. a melhoria da qualidade dos serviços prestados e do atendimento ao público, como um objetivo a ser perseguido em todas as frentes, de forma que seja atingido um padrão de excelência em rapidez e qualidade das demandas, melhorando a imagem da Secretaria da Fazenda e do serviço público como um todo;
6. o fortalecimento da Estrutura Organizacional, de modo que os órgãos internos da CAT atuem eficaz e coordenadamente de acordo com as funções específicas à sua esfera de atuação.
Essas diretrizes, balizadoras do conjunto das ações da CAT dos próximos anos e indutoras de um estado de prontidão rumo ao ano 2002, deverão fortalecer a mudança cultural necessária, e fortalecer o engajamento, que se concretriza em participação e em compromisso, e o foco sobre o mesmo alvo, condições para que os objetivos do Programa possam ser alcançados.
5 - As Metas do Programa
O Programa CAT 2002 estabelece um conjunto de metas a serem cumpridas a partir de 2000, quando da implantação do Plano de Metas e do sistema gerencial de controle. Serão metas anuais, gradativas ou não, todas elas gravitando em torno de três metas centrais e indicando o padrão de qualidade, eficiência e eficácia dos serviços prestados pela CAT.
5.1. As Metas Centrais
As metas centrais são aquelas que não dizem particularmente respeito a nenhuma das unidades internas da CAT, mas que serão atingidas por meio da convergência dos esforço de todas as unidades. São elas:
5.1.1. Aumento da Arrecadação Tributária, representada pelo número de pontos percentuais que a variação da arrecadação tributária do Estado deverá alcançar sobre a variação do PIB tributável paulista. Essas metas são:
* para o ano 2000 - 2 pontos percentuais
* para o ano 2001 - 2 pontos percentuais
* para o ano 2002 - 2 pontos percentuais
Apesar de apresentar valores constantes para os três anos do Programa, devemos lembrar que a cada ano a base vai sendo ampliada pelo ganho líquido representado pelo esforço fiscal, exigindo, portanto, um esforço proporcionalmente maior.
Em última análise, todas as metas da CAT, devem, direta ou indiretamente, contribuir para que a meta de aumento de arrecadação seja alcançada. De modo direto, os percentuais de incremento da arrecadação sobre o PIB tributável paulista devem ser distribuídos entre as formas de evasão fiscal: a redução da sonegação, da elisão fiscal e da inadimplência.
5.1.2. Redução da Relação Custo da CAT / Arrecadação Tributária
Esta é uma meta que indica aumento de produtividade da máquina fiscal, ou seja, implica que o resultado da arrecadação seja proporcionalmente maior por unidade de custo. Não quer dizer, portanto, que o custo total da máquina fiscal deva cair, mas que o aumento marginal do custo seja compensado por um incremento de arrecadação de maior proporção.
A meta proposta implicará numa redução percentual do coeficiente que relaciona o custo da CAT com a arrecadação tributária do Estado. No cálculo do custo, não serão computados os investimentos. As metas serão:
* para o ano 2000 - 2%
* para o ano 2001 - 2%
* para o ano 2002 - 2%
Serão estabelecidas, ainda, metas para itens específicos de custeio que, no contexto do processo de modernização, deverão ser reduzidos ou eliminados, em função da implementação de novos métodos de trabalho.
5.1.3. Melhoria da Qualidade dos Serviços e Atendimento ao Público
Para esta meta não existem indicadores gerais, devendo eles ser definidos de acordo com a natureza dos serviços e o tipo de atendimento dado por cada uma das áreas internas da CAT. Essa meta apenas aponta para a necessidade de se incluir, quando dos desdobramentos do Plano, metas mensuráveis de qualidade.
5.2. Metas Subsidiárias
Essas metas, embora não sejam comuns a todas as unidades internas, são incluídas entre as metas da CAT, porque contribuem diretamente para o alcance das metas centrais. São elas:
5.2.1. Redução da Sonegação e da Elisão Fiscal
Principal fator de contribuição para a melhoria do desempenho da arrecadação, esta meta será estabelecida como percentual fixo de 80% sobre a meta de aumento da arrecadação tributária. Dessa forma, o indicador para essa meta será o número de pontos percentuais de incremento líquido sobre o crescimento do PIB tributável paulista. Essa meta será:
* para o ano 2000 - 1,6 pontos percentuais
* para o ano 2001 - 1,6 pontos percentuais
* para o ano 2002 - 1,6 pontos percentuais
5.2.2. Redução do Índice de Inadimplência
Meta complementar à anterior, no que se refere ao cumprimento da meta de aumento da arrecadação. Terá como indicador a comparação do valor dos débitos recolhidos com os débitos declarados. Será responsável por 20% dos valores fixados para a meta de aumento da arrecadação, ou seja:
* para o ano 2000 - 0,4 pontos percentuais
* para o ano 2001 - 0,4 pontos percentuais
* para o ano 2002 - 0,4 pontos percentuais
5.2.3. Redução do Número de Omissões de GIA
Essa meta visa realçar a importância que tem a informação para a administração tributária. Para os três anos em foco essas metas serão representadas pela redução do número de omissos de GIA em relação ao apresentado em 1998. São elas:
* para o ano 2000 - 30%
* para o ano 2001 - 40%
* para o ano 2002 - 50%
5.2.4. Celeridade nos Processos Julgados no Contencioso Administrativo
Com essa meta pretende-se valorizar o Auto de Infração como instrumento punitivo ao contribuinte faltoso. O tempo transcorrido entre a lavratura do auto e seu julgamento em segunda instância administrativa é fundamental para se atingir tal resultado e será o indicador de desempenho para essa meta. Essas metas serão:
* para o ano 2000 - 2 anos
* para o ano 2001 - 1,5 anos
* para o ano 2002 - 1 ano
5.2.5. Aumento da Liquidez dos Débitos Inscritos na Dívida Ativa
Muito embora essa meta não esteja propriamente dentro da esfera de atuação da administração tributária, entendeu-se que, por ser parte integrante do processo de constituição do crédito tributário, seria conveniente e importante fixar uma meta de redução dos estoques desses créditos, devendo a Secretaria da Fazenda propor à Procuradoria do Estado a promoção de uma ação conjunta no sentido do aumento da eficácia de todo o processo, que vai da constituição do crédito até sua extinção. Pelos motivos apontad os, os resultados porventura obtidos pela consecução dessa meta não são computados como afluentes da meta de aumento da arrecadação.
O indicador para essa meta será o valor da arrecadação da dívida ativa em relação ao valor dos estoques de débitos ajuizados. As metas sugeridas são:
* para o ano 2000 - 1,5%
* para o ano 2001 - 2,0%
* para o ano 2002 - 2,5%
A essas metas da CAT, deverão incorporar-se as metas particulares de cada uma de suas unidades constituintes, as quais serão estabelecidas e negociadas em cada um dos níveis, de forma a permitir que as metas centrais sejam alcançadas. Esse desdobramento se fará pela elaboração de Planos de Metas e Planos de Ação em cada uma das unidades, que deverão ser desenvolvidos e aprovados até o final de 1999.
6. Instrumentos do Programa
6.1. O Relatório CAT
O Relatório CAT será o principal instrumento de controle do Programa, devendo agregar o conjunto de informações necessárias para a avaliação de desempenho, tanto da arrecadação, quanto do crédito tributário e das áreas (Planos de Metas). Dessa forma, pretende-se que o Relatório reflita o conjunto das atividades vitais da CAT, que, como tal, deverá se constituir importante instrumento de trabalho.
O Relatório CAT terá a seguinte estrutura:
* I - Desempenho da Arrecadação, com a valorização e o aprofundamento dos relatórios analíticos que dêem conta dos fatores estruturais ou conjunturais que afetem o desempenho da arrecadação dos tributos estaduais;
* II - Estoques e Fluxos do Crédito Tributário, com a indicação dos volumes dos estoques e fluxos, desempenho e liquidez desses créditos;
* III - Desempenho das Áreas, com a apresentação dos principais indicadores que compõem os Planos de Metas da CAT, dando conta do desempenho de suas principais funções.
A previsão para implantação do novo Relatório CAT é janeiro de 2000.
6.2. Sistema de Informações Estratégico-Gerenciais
Será o sistema que agregará as informações necessárias para a produção dos indicadores que compõem os Planos de Metas e que, juntamente com informações extraídas das bases de dados da CAT ou externas a ela, integrarão o Relatório CAT.
A entrada no ar desse sistema está prevista para janeiro de 2000.
6.3. O Banco de Idéias
O principal instrumento do Programa CAT 2002 para o fomento à participação será a criação, na CAT, do Banco de Idéias, cujo objetivo é criar mecanismos que estimulem em todo ambiente da CAT a criatividade e a participação de todos, no sentido da busca de soluções convergentes com os objetivos do Programa.
O Banco de Idéias é banco porque pretende, através de recursos do PROMOCAT, financiar novos projetos ou iniciativas que redundem em melhoria de qualidade de qualquer uma das atividades desenvolvidas na CAT, desde, é claro, que não conflitem com as diretrizes e os objetivos gerais do Programa. Também é banco porque pretende estimular, criar e manter um acervo de propostas e idéias que venham a constituir o pensamento da CAT e que, quando implementadas, possam gerar ganhos de qualidade e produtividade nos processos e serviços, em qualquer um dos níveis da Coordenação.
Dessa forma, o Banco de Idéias atuará nas seguintes frentes:
* estabelecimento de canal para a recepção das sugestões;
* incentivos a iniciativas e idéias inovadoras;
* seleção de trabalhos que visem resultados convergentes com os objetivos do Programa;
* financiamento de projetos complementares ao PROMOCAT;
O Banco de Idéias poderá considerar as seguintes modalidades de trabalho:
* projetos de trabalho e de pesquisa;
* monografias, estudos, artigos, ensaios etc.;
* formulações metodológicas;
* experiências criativas (AIIM, cobrança, atendimento etc.).
O Banco de Idéias terá as seguintes modalidades de incentivo:
* atribuição de pontos de produtividade;
* pontos para a promoção;
* viagens técnicas destinadas ao conhecimento de projetos afins desenvolvidos por administrações tributárias de outros estados ou países;
* participação em palestras, seminários ou cursos sobre temas que tenham afinidade com a proposta;
* cursos de pós-graduação;
* publicação dos trabalhos em Boletim do Programa, na Internet ou na homepage da Secretaria da Fazenda, ou ainda em outros veículos de comunicação;
* outras formas de incentivo, a critério do Conselho Deliberativo da CAT.
Os trabalhos serão submetidos à uma Comissão especialmente formada para esse fim, que, após triagem, enviará os trabalhos selecionados para aprovação pelo Conselho Deliberativo da CAT.
As definições a respeito dos candidatos, da modalidade dos trabalhos a serem considerados, dos critérios e da periodicidade da concessão dos incentivos, bem como da forma de divulgação dos trabalhos classificados, serão estabelecidos no Estatuto do Banco de Idéias devidamente aprovado pelo Conselho Deliberativo da CAT.
A implantação do BANCO DE IDÉIAS deverá ocorrer em 1 de agosto de 1999.
1 Tanto quanto a construção do novo modelo, o próprio processo para se chegar a ele torna-se objetivo de igual magnitude. Nesse processo e, portanto, no Programa CAT 2002, a participação é palavra-chave.