I - DAS CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES
1. A crescente complexidade da economia coloca como imperativo aos agentes econômicos a busca constante do aperfeiçoamento de suas estratégias de atuação, privilegiando-se ações que resultem em incremento de produtividade e em melhoria da qualidade dos produtos oferecidos e dos serviços prestados. Também no serviço público verifica-se que aumentam os níveis de comprometimento com a incorporação de idéias e projetos que permitam acompanhar as rápidas transformações que ocorrem na sociedade.
Inserida no contexto de mudanças que, sob diretrizes da Superior Administração, estão sendo implementadas pelo Programa de Modernização da CAT - PROMOCAT, a Diretoria Executiva da Administração Tributária tem por objetivo promover, com a colaboração da Diretoria de Planejamento da Administração Tributária, uma revisão nos métodos tradicionais de trabalho, priorizando ações que produzam efeitos positivos e imediatos na arrecadação e propiciando maior especialização a seus agentes, capacitando-os a combater com eficácia práticas fraudulentas mais sofisticadas, que se inovam freqüentemente.
O combate sistemático às fraudes tributárias, além do incremento das receitas estaduais, visa também à promoção da verdadeira justiça fiscal, uma vez que além dos graves problemas sociais que acarreta, a sonegação permite a concorrência desleal, inviabilizando, em muitos casos, as atividades dos demais contribuintes.
II - DAS FORMAS ATUAIS DE FISCALIZAÇÃO
Os métodos tradicionais de trabalho fiscal, calcados basicamente em verificações voltadas para o passado e circunscritas ao estabelecimento isoladamente, objetivando constituir crédito tributário por intermédio de Auto de Infração e Imposição de Multa, não se coadunam com os conceitos modernos de fiscalização, que buscam o crescimento espontâneo da arrecadação mediante orientação e conscientização das empresas para o correto cumprimento de suas obrigações tributárias, reservando-se as punições àquelas que, embora orientadas e conscientizadas, optem pela sonegação.
O Plano de Metas, implantado há alguns anos em situações bastante adversas, ajusta-se a esses novos conceitos de fiscalização e vem proporcionando significativo incremento da receita tributária, além de oferecer valiosos subsídios a outras formas de acionamento. Tratando-se, todavia, de plano voltado inicialmente para o acompanhamento do contribuinte, para seu aprimoramento, nas empresas cujo escopo principal é a sonegação, torna-se necessária a adoção, mesmo nas primeiras fases do trabalho fiscal, de técnicas de fiscalização com teor predominantemente repressivo.
III - DA NOVA FORMA DE ACIONAMENTO: FISCALIZAÇÃO SETORIAL
Como se sabe, a economia, de modo geral, estrutura-se de forma setorizada, e as informações e os recursos técnicos disponíveis atualmente permitem avaliar o comportamento econômico de determinado setor de atividade, num determinado período, e estimar com relativa precisão o ICMS esperado de cada contribuinte desse setor no período considerado, permitindo a imediata intervenção do fisco junto àqueles que se distanciarem dos valores estimados.
Sabe-se também que fraudadores de um mesmo ramo de atividade econômica apresentam, via de regra, práticas sonegatórias análogas, seja em razão da legislação específica que os rege, seja em função das peculiaridades das mercadorias com as quais operam.
Na forma tradicional de atuação do fisco, essas práticas não são detectadas, ou quando o são, as providências pertinentes restringem-se ao estabelecimento fiscalizado e portanto esgotam-se em si mesmas, sem que sejam perquiridos os reflexos e/ou sua repetição nos demais contribuintes que, direta ou indiretamente, estejam envolvidos na operação fraudulenta.
Em face de todo exposto, fica instituída, em âmbito estadual, a FISCALIZAÇÃO SETORIAL, que se regerá, em suas linhas gerais, pelo disposto neste ofício e, em particular, pelas normas específicas a serem baixadas na implantação dessa modalidade de acionamento nas atividades selecionadas.
A fiscalização setorial objetivará o incremento da receita tributária através de acionamentos sistemáticos nos segmentos econômicos, com fixação prévia de metas de arrecadação e a formulação de propostas visando ao aperfeiçoamento da legislação tributária aplicável a setores específicos. Sua forma de atuação caracterizar-se-á pelo desenvolvimento simultâneo de ações fiscais preventivas e repressivas adaptadas às peculiaridades de cada estabelecimento, por verificações freqüentes de modo a marcar presença constante do fisco junto ao contribuinte, pela permanente troca de informações e experiências entre os órgãos fiscalizadores e pela especialização técnico-profissional dos agentes do fisco.
As ações preventivas consistirão no acompanhamento do desempenho tributário do contribuinte, a ser basicamente implementado sob a forma de visitas fiscais periódicas, com a finalidade de convencê-lo a adequar seus níveis de recolhimento às metas de arrecadação fixadas. As ações repressivas compreenderão o conjunto de instrumentos de que dispõe o fisco para apuração de ilícitos fiscais e constituição do crédito tributário, sem prejuízo das demais medidas decorrentes.
Cada setorial será identificada pela palavra "Setorial" seguida do termo ou expressão que indique a atividade econômica, as operações ou os produtos objetos da fiscalização, como por exemplo: "Setorial Supermercados (Auto Serviços)", "Setorial Produtos Eletrônicos" etc.
IV - DA SELEÇÃO DOS SETORES DE ATIVIDADE ECONÔMICA
Os setores de atividade econômica passíveis desse tipo de acionamento fiscal serão definidos pela Superior Administração segundo critérios objetivos, entre os quais se destacam: potencial de incremento da arrecadação; posição estratégica e peculiaridades operacionais do setor; particularidades da legislação aplicável; histórico de fraudes, e possibilidade de reflexos positivos nos setores correlacionados. Para tanto será considerada a segmentação das atividades econômicas por setor, por produto ou grupo de produtos e ainda por tipo de operação.
Tendo em vista que no Código de Atividade Econômica, que identificaria um setor, há produtos com características bastante diferenciadas, cuja fabricação, comercialização e regimes de tributação diferem totalmente dos demais, a fiscalização setorial vincular-se-á somente ao CAE quando se pretender fiscalizar uma atividade econômica bem definida.
No caso da segmentação por produtos, o CAE será utilizado para identificar os contribuintes que formarão o núcleo da setorial, conhecer o potencial tributário do setor e seu comportamento fiscal, atribuir competências e responsabilidades aos órgãos fiscalizadores e avaliar os resultados. Será utilizado, também, para se perquirir a origem e o destino das mercadorias que caracterizam o setor, quer tenham sido remetidas para comercialização ou para industrialização, independentemente do ramo de atividade a que pertençam os respectivos destinatários.
Em outros casos, o acionamento fiscal abrangerá unicamente os produtos que caracterizam o setor, como, por exemplo, óleos comestíveis, ou ainda determinadas operações, tais como: operações interestaduais, operações de transferências de mercadorias etc., sendo irrelevante, em ambos os casos, em que CAEs estejam enquadrados os estabelecimentos que operam com aqueles produtos ou que praticam estas operações.
Como conseqüência da adoção desses critérios, haverá casos em que determinado estabelecimento poderá receber tantas fiscalizações quantos forem os tipos de operações que pratique e de produtos com os quais opere, sujeitos à fiscalização setorial, sem prejuízo ainda das verificações a cargo das unidades fiscais territoriais. Esclareça-se, por oportuno, que estes trabalhos não se constituirão em obstáculos, uns para os outros, e nem para futuras verificações que se pretender realizar dentro do período não abrangido pela decadência.
Ante a evidência de que as atividades econômicas não se distribuem homogeneamente por todo o território do Estado, poderão ser implantadas setoriais apenas nas DRTs em que o setor escolhido apresente maior concentração de suas atividades.
V - DA ATUAÇÃO DOS ÓRGÃOS FISCALIZADORES
Em cada setorial, o planejamento e execução das ações fiscais pertinentes em todo o Estado serão de responsabilidade de uma "Gerência Setorial", formada por um Delegado Regional Tributário, que será seu coordenador, e por representantes setoriais das DRTs, cabendo a estes o desenvolvimento dos serviços de fiscalização setorial dentro de cada Regional. Assim, os órgãos fiscalizadores fundados em circunscrições geográficas, com fixação do limite territorial de suas competências e responsabilidades, coexistirão com as "Gerências Setoriais", estas com atuação em âmbito estadual.
O Coordenador Setorial será indicado pelo DEAT-G e os Representantes Setoriais serão indicados pelo Delegado Regional Tributário, dentre os Inspetores Fiscais da respectiva DRT e aprovados pelo Diretor Executivo.
Excepcionalmente, em substituição ao Inspetor Fiscal, poderá ser indicado, de forma fundamentada, outro Agente Fiscal de Rendas para ser o representante setorial no âmbito de uma Delegacia.
O DEAT-G estabelecerá metas setoriais de incremento da arrecadação às "Gerências Setoriais", cabendo a estas a distribuição regional dessas metas.
Periodicamente, a "Gerência Setorial" reunir-se-á, sob a presidência do Coordenador Setorial, para traçar estratégias operacionais, estabelecer técnicas de fiscalização, instituir mecanismos de controle da ação fiscal, trocar informações e experiências etc, promovendo, também, avaliação das atividades desenvolvidas. Dessas reuniões poderão participar representantes do DEAT-G, seja para acompanhar os trabalhos, seja para transmitir recomendações emanadas do Diretor Executivo.
As "Gerências Setoriais" promoverão, ainda, estudos visando formular propostas de aperfeiçoamento da legislação tributária específica de cada setor de atividade econômica com o objetivo de facilitar ao contribuinte o cumprimento de suas obrigações e ao fisco o combate à evasão fiscal.
O Coordenador Setorial e o Representante Setorial exercerão estas funções na fiscalização setorial sem prejuízo de suas atribuições normais nas respectivas unidades territoriais.
O Delegado Regional Tributário alocará AFRs em número suficiente para compor a equipe das setoriais, os quais exercerão as funções pertinentes com dedicação exclusiva, ficando, portanto, vedada a execução de outras tarefas fiscais, exceto diligências para a instrução e informação de processos e expedientes, convocações para substituição em funções internas, atividades do Programa Imagem, fiscalização de fronteiras e participação em treinamentos.
Na fiscalização setorial, o trânsito de AFRs de uma para outra área, dentro da mesma DRT, independerá de qualquer controle formal. Tratando-se de verificações que envolvam outras DRTs, estas se farão por intermédio de Pedidos de Verificação Fiscal - PVFs, que receberão tratamento prioritário. Todavia, se circunstâncias especiais recomendarem, poderá ocorrer o deslocamento do diligenciante, obrigando-se este a justificativas ao Coordenador Setorial, que cientificará os demais Delegados envolvidos.
Se, na execução dos serviços de fiscalização setorial, o AFR deparar com irregularidades diversas daquelas motivadoras de suas atividades, tomará, de imediato, todas as providências necessárias para assegurar o êxito da ação fiscal e, em seguida, observando-se os canais competentes, comunicará o fato e remeterá os elementos de instrução às autoridades fiscais que devam prosseguir nas verificações, seja em razão da territorialidade, seja em razão de o contribuinte envolvido estar sujeito a outra setorial.
O disposto no item precedente não se aplica aos casos de "Localização de Contribuinte", hipótese em que o AFR esgotará todas as providências ao seu alcance relativas a este tipo de serviço, inclusive aquelas atinentes à divulgação da inidoneidade de documentos fiscais.
VI - DA SELEÇÃO DOS CONTRIBUINTES
Com exceção daquelas setoriais voltadas para operações específicas, as demais terão seu conjunto de contribuintes subdividido em dois grupos: um, sujeito a acompanhamento fiscal visando incrementos espontâneos em seus patamares de recolhimento, e outro, além do referido acompanhamento, sujeito a ações fiscais com o objetivo de apurar e reprimir fraudes. O fato de um contribuinte pertencer ao conjunto sob acompanhamento fiscal não impede que seja objeto de ações fiscais previstas para o segundo grupo, quando esta providência se revelar necessária.
O DEAT-G definirá as operações, os CAEs específicos e, com a participação da área de execução, as empresas que formarão a setorial, cabendo ao Representante Setorial ou à Gerência Setorial, conforme se trate de empresa regional ou multi-regional, a seleção dos estabelecimentos sujeitos às ações fiscais repressivas e a determinação das verificações a serem efetuadas em cada caso.
Para fins de acompanhamento fiscal, com base nos dados disponíveis no processamento da SEFAZ, em informações de órgãos e publicações especializadas e indicação da área de execução, serão selecionadas empresas de significativo desempenho no setor, ainda que pertencentes a CAEs diversos daqueles que constituem o núcleo da setorial.
Na seleção de contribuintes para trabalhos fiscais de caráter preventivo ou repressivo será considerado o conjunto dos estabelecimentos de cada empresa, independentemente dos respectivos CAEs, salvo se critérios técnicos justificarem procedimento diverso.
VII - DOS ACIONAMENTOS
Na fiscalização setorial, as ações fiscais poderão abranger todo o período não alcançado pela decadência, independentemente de quaisquer trabalhos anteriormente desenvolvidos, e serão preferencialmente fracionadas, abordando um ou outro aspecto do movimento tributável da empresa. Por exemplo, far-se-á, numa oportunidade, a análise de todas as entradas de mercadorias e dos respectivos créditos, e, em outro momento, a verificação da legalidade e da regularidade de todos os benefícios fiscais usufruídos.
A competência e a responsabilidade pela fiscalização dos contribuintes selecionados são da respectiva Gerência Setorial, não se vedando, no entanto, às autoridades fiscais territoriais ou de outras setoriais a realização das diligências necessárias ao desempenho de suas tarefas, aplicando-se, inclusive, o disposto no item 28.
Os resultados da fiscalização setorial serão avaliados, por setor e por DRT, em função do cumprimento das metas de arrecadação e do montante do crédito constituído, os quais serão periodicamente divulgados aos órgãos fiscalizadores.
VIII - DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
Salvo os casos plenamente justificados, a partir da implantação das setoriais fundadas em atividades ou em produtos, e enquanto estas estiverem em andamento, não se procederá a alteração do CAE dos contribuintes nelas incluídos.
O controle de qualidade de primeiro nível dos trabalhos fiscais será exercitado pelo Chefe do Posto Fiscal de vinculação administrativa do AFR executante, de acordo com orientação emanada da Gerência Setorial correspondente.
Ao AFR alocado para fiscalização setorial será atribuído prêmio de produtividade nos termos do Código 7.01, da Tabela 7, da Resolução SF n.º 46/91 e alterações posteriores, bem como o decorrente da constituição de crédito tributário e seus reflexos nas demais tabelas.
O AFR preencherá, ao final do mês, relatório das atividades desenvolvidas, informando o nome e inscrição dos contribuintes visitados, especificando, em relação a cada um deles, as medidas fiscais adotadas, cabendo ao DEAT-G o estabelecimento de mecanismos de controle, avaliação e revisão dessas medidas.
Tendo em vista a celeridade de que se deve revestir a fiscalização setorial, o trânsito de papéis, processos e expedientes pertinentes far-se-á diretamente entre os Representantes Setoriais e destes para o Coordenador Setorial, utilizando-se para tanto das unidades fiscais territoriais existentes.
Todos os assuntos relacionados com a fiscalização setorial, quando necessário, subirão ao DEAT-G por intermédio das respectivas "Gerências Setoriais" que se manifestarão conclusivamente sobre a matéria.
ROBERTO ANTONIO MAZZONETTO
Diretor Executivo
